Por: Melisa Escosteguy, Araceli Clavijo, Walter Fernando Diaz Paz, Marc Hufty, Lucas Seghezzo (*)

En octubre de 2021, el gobierno de la provincia de Catamarca, localizada en el Norte de Argentina, anunció el inicio de un proceso de consulta para debatir acerca de un proyecto de litio ubicado en el Salar del Hombre Muerto.

De acuerdo a leyes nacionales y a tratados internacionales aprobados por el Estado argentino, antes de cualquier programa, proyecto o ley que afecte a comunidades indígenas, sus territorios o el uso de recursos, las comunidades deben ser consultadas a través de un proceso de Consulta Previa, Libre e Informada.

En Argentina, los encargados de controlar las actividades mineras y de llevar a cabo las consultas son los gobiernos provinciales. Sin embargo, en muchos casos, las provincias no han respetado el derecho a la consulta y diferentes comunidades se han manifestado. Es por ello que los procesos de consulta suelen desarrollarse en medio de escenarios conflictivos.

El objetivo de este artículo de discusión es ilustrar, desde un enfoque etnográfico, como se ha desarrollado concretamente un proceso de consulta en la provincia de Catamarca. Nuestros resultados sugieren que la justicia de este proceso de consulta se vio comprometida por límites impuestos a la participación local y al acceso a información transparente. Concluimos que para avanzar hacia una transición energética más justa es necesario abordar la vulnerabilidad de muchas comunidades locales, garantizar mayor transparencia de la información vinculada a proyectos de litio y desarrollar procesos de Consulta Previa, Libre e Informada de acuerdo a la reglamentación nacional e internacional.

Introducción

En octubre de 2021, el gobierno de la provincia de Catamarca, localizada en el Norte de Argentina, anunció el inicio de un proceso de consulta (Consulta de aquí en adelante) para debatir acerca de un proyecto de litio. Este proyecto, ubicado en el Salar del Hombre Muerto y operado por la empresa australiana Galaxy Resources Ltd. (Galaxy de aquí en adelante) estaba por avanzar hacia la fase de producción. En un contexto en el que los conflictos por la minería de litio están creciendo, la Consulta organizada por el gobierno provincial representó un gran esfuerzo por debatir públicamente acerca del proyecto y sus implicancias. La Consulta duró cuatro semanas e incluyó la consulta del Estudio de Impacto Ambiental, visitas a la planta, charlas técnicas y una audiencia pública. Esta audiencia pública tuvo lugar el 19 de noviembre de 2021 y fue definida como el evento más importante ya que allí se cerraba la Consulta. El objetivo de este artículo de discusión es ilustrar, desde un enfoque etnográfico, cómo se realizó una Consulta sobre un proyecto de litio en la provincia de Catamarca, Argentina, y analizar este proceso. Entre diciembre de 2019 y enero de 2022 realizamos seis viajes de campo en los que visitamos comunidades locales que viven en las cercanías a los sitios de extracción de litio en las provincias de Salta, Jujuy y Catamarca, en la región de la Puna. Durante la Consulta, realizamos entrevistas semiestructuradas y tuvimos conversaciones informales con actores claves. Nuestros interlocutores incluyeron cuatro funcionarios públicos, cuatro habitantes de Antofagasta de la Sierra, dos miembros de la comunidad Atacameños del Altiplano y dos de sus asesores técnicos (Tabla 1). Las entrevistas y las conversaciones informales, las regulaciones que guiaron la Consulta (decretos y documentos oficiales), las transcripciones oficiales de la audiencia pública y un registro de campo con nuestras observaciones de la audiencia pública fueron codificados utilizando el software MAXQDA Analytics Pro.

Tabla 1. Detalle de interlocutores por afiliación y fecha

ID	Afiliación	Fecha
AAC-01	Miembro de la Comunidad Atacameños del Altiplano	18/11/2021
AAC-02	Miembro de la Comunidad Atacameños del Altiplano	18/11/2021
AS-01	Habitante de Antofagasta de la Sierra	18/11/2021
AS-02	Habitante de Antofagasta de la Sierra	18/11/2021
AS-03	Habitante de Antofagasta de la Sierra	19/11/2021
AS-04	Habitante de Antofagasta de la Sierra	20/11/2021
PO-01	Ministerio de Minería (Belén)	17/11/2021
PO-02	Ministerio de Minería (Belén)	17/11/2021
PO-03	Ministerio de Minería (Catamarca capital)	18/11/2021
PO-04	Ministerio de Minería (Catamarca capital)	19/11/2021
TA-01	Asesor técnico de la Comunidad Atacameños del Altiplano	19/11/2021
TA-02	Asesor técnico de la Comunidad Atacameños del Altiplano	19/11/2021

Partiendo desde la ecología política y el marco analítico de la justicia energética, creemos que la transición energética y la consecuente extracción de materiales críticos como el litio están enraizados en relaciones de poder y en luchas socio-ambientales (Sovacool et al., 2019; Sovacool, 2016). Desde la perspectiva del metabolismo social, en su búsqueda de materiales y energía, la transición energética avanza sobre fronteras de recursos, generando conflictos y afectando la calidad de vida de las personas que habitan aquellas fronteras y la justicia ambiental (Martínez Alier, 2007). Basándonos en estos conceptos, planteamos algunas preocupaciones sobre la justicia de la Consulta que se realizó en Catamarca, Argentina.

2. Minería de litio y transiciones energéticas

El carácter extractivo de la transición energética está siendo cada vez más resaltado entre los especialistas en el tema. Kramarz et al. (2021) demostraron que la utilización de energía renovable ha impulsado patrones de desplazamiento que exacerban la vulnerabilidad y la desigualdad. Sovacool (2021) señala que las transiciones energéticas están acelerando procesos de desposesión, de acaparamiento de tierras y de degradación ambiental mientras que también ocasionan la marginalización de comunidades locales en los países exportadores de materiales críticos. Voskoboynik y Andreucci (2021), por su parte, propusieron el término “extractivismo verde” para referirse a esta nueva etapa del extractivismo en el que la minería es presentada como la única alternativa posible para avanzar a un futuro más sustentable. Sin embargo, la transición energética está siendo resistida, particularmente en aquellos territorios donde ocurre la extracción de metales y minerales. De hecho, el llamado “Triángulo del litio” y la construcción de parques solares está motorizando la creación de nuevas fronteras de recursos que reproducen tendencias históricas del extractivismo en la región (Forget y Bos, 2022; Lorca et al., 2022).

En Argentina, el litio es extraído a partir de técnicas evaporíticas en los salares que se ubican en el Norte del país. Allí, estas nuevas fronteras de recursos se superponen con territorios indígenas y campesinos, afectando los modos de vida de las comunidades locales. Estudios previos han identificado diferentes impactos e injusticias creadas por la minería de litio en Argentina, como degradación ambiental, participación local muy limitada en la toma de decisiones, situaciones de tenencia de la tierra precaria, y mejoras muy limitadas en términos de ingresos, empleo y condiciones de vida (Escosteguy and Díaz Paz, 2021; Escosteguy et al., 2023; Marchegiani et al., 2019).

3. Minería del litio en Catamarca

Aunque las comunidades locales que viven en torno al Salar del Hombre Muerto viven del pastoreo de llamas, cabras y ovejas, la mayoría de ellas carecen de una tenencia segura de sus tierras ancestrales. Para proteger los medios de vida locales e indígenas, Argentina ha reconocido los derechos indígenas en la Constitución de 1994 y ha ratificado el Tratado nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo en 2000, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2007 y el Acuerdo de Escazú en 2018. Según estas normativas, Argentina debe respetar los territorios y la gestión de los recursos indígenas, y obtener el Consentimiento Libre, Previo e Informado para desarrollar programas, proyectos o leyes que puedan afectarlos. A su vez, para ser reconocidos como sujetos bajo estos acuerdos, las comunidades indígenas deben solicitar su personería jurídica, un largo proceso burocrático.

En Argentina, la actividad minera está regulada por el Código de Minería aprobado en 1887, que establece que la extracción de minerales debe realizarse bajo concesiones mineras, y regula los impuestos derivados de esta actividad. Los Estados provinciales son los propietarios de los recursos naturales ubicados en sus territorios y tienen la autoridad para controlar todas las actividades mineras, otorgar permisos mineros, recaudar regalías y llevar a cabo procesos de consulta. Debido a su relativa autonomía en una república federal, las provincias han desarrollado distintos enfoques para interactuar con las empresas mineras y las comunidades locales (González y Snyder, 2021). En general, todas las provincias están bastante abiertas a las inversiones privadas en el sector minero. También facilitan algunos trámites administrativos a empresas nacionales y extranjeras y les proporcionan beneficios financieros (González y Snyder, 2021; Obaya et al., 2021).

Dado que, para las empresas mineras y los estados provinciales, la consulta es un paso necesario para obtener la licencia para operar, el espíritu de la ley está en riesgo si las consultas no son totalmente transparentes y participativas. En el caso de los proyectos mineros, los gobiernos deben consultar a las comunidades afectadas antes de la aprobación y/o actualización del Estudio de Impacto Ambiental. Esto significa que, por ley deben llevarse a cabo procesos de consulta para cada fase de la actividad minera (exploración, producción, cierre) (Marchegiani et al., 2019).

A pesar de que el derecho a la consulta debería estar garantizado por la normativa mencionada, en Argentina no existen leyes o políticas específicas que regulen los procedimientos de consulta (Hailes, 2022). Así, en algunas experiencias anteriores, las consultas no han respetado los derechos indígenas, y la decisión sobre qué comunidades indígenas consultar, así como los procedimientos se realizaron de manera discrecional (Gómez, 2019; Rosti, 2019).

La minería del litio comenzó en Catamarca en 1997, cuando la empresa estadounidense FMC Lithium Corp. (hoy Livent Corp.) comenzó a explotar el proyecto «Fénix» en el Salar del Hombre Muerto (ver Fig. 1). Entonces no se obtuvo el consentimiento previo, libre e informado, y en 2018 surgió un conflicto cuando una comunidad indígena llamada «Atacameños del Altiplano» reclamó que se había secado una vega vinculada al río Trapiche, del que tanto Livent como los habitantes locales extraen agua (AAC-07). Un año después, el conflicto se agravó con el inicio de la construcción de un acueducto desde el río Los Patos hasta la planta industrial de Livent Corp. (TA-01). El acueducto había sido aprobado por las autoridades provinciales sin un proceso de Consulta Previa, Libre e Informada, lo que desencadenó manifestaciones y cortes de rutas a principios de 2020 (Pucará, 2020). Esto se sumó a conflictos previos en torno a la minería y la extracción de litio en la región (Walter y Wagner, 2021; Paredes, 2022). En 2011, por ejemplo, treinta y tres comunidades que viven cerca de Salinas Grandes, en la provincia de Jujuy, impidieron el inicio de un proyecto de litio argumentando que no se había proporcionado el Consentimiento Previo, Libre e Informado (Pragier et al., 2022). En este contexto, el gobierno provincial de Catamarca organizó un proceso de consulta no vinculante para debatir sobre el proyecto de Galaxy. La consulta se propuso como un foro de debate entre ciudadanos (individuos, organizaciones, comunidades locales, ONGs) y los organismos estatales implicados en la toma de decisiones. Galaxy participó en todas las fases y ayudó a organizar la Consulta, desempeñando así un rol protagónico en el proceso.

4. ¿Se informó debidamente a las comunidades locales sobre la Consulta?

Al asistir a la audiencia pública y conversar con los residentes locales encontramos que en Antofagasta de la Sierra, la ciudad más cercana al lugar donde se realizó la audiencia, la mayoría de las personas no estaban al tanto de la Consulta y se sorprendieron de no haber sido invitadas (AS-01 y AS-04). La comunidad Atacameños del Altiplano, cuyo territorio se superpone con el terreno donde se desarrollará el proyecto, tampoco ha sido invitada a participar porque su personería jurídica está siendo tramitada por el Estado. Sin embargo, al ser miembros de una organización más amplia (la Asamblea Pucará) y, por tanto, conocedores del tema, pudieron participar (AAC-01).

Como la consulta se presentó públicamente como un proceso participativo, se suponía que los participantes estarían informados tanto de la audiencia como del proyecto que se estaba debatiendo. Aunque el Estudio de Impacto Ambiental elaborado por Galaxy estaba disponible en el sitio web oficial del gobierno de Catamarca y se dejaron algunas copias impresas en las oficinas gubernamentales, algunos residentes locales se quejaron de que la información proporcionada no era de fácil acceso (AAC-01 y AS-03). De hecho, cuando intentamos obtener el expediente antes de la audiencia, la copia disponible en Belén -una ciudad a 200 km de Antofagasta de la Sierra- no estaba completa. Sólo obtuvimos el expediente completo cuando nos pusimos en contacto con el Ministerio de Minería en la capital provincial.

Además, sólo se pudo acceder a la copia impresa del expediente, de unas 9000 páginas, a partir del 21 de octubre, es decir que hubo menos de un mes para poder consultarlo y leerlo. Un comunicado de la comunidad de Atacameños del Altiplano y de la Asamblea de Pucará denunció que se trataba de una práctica irrespetuosa y vergonzosa, y dijeron que les era imposible comprender adecuadamente la información contenida en ese expediente. Para las comunidades locales también fue difícil generar espacios de debate intra e intercomunitarios debido a las limitaciones de tiempo para acceder a la información. Algunos de los asistentes a la audiencia cuestionaron los plazos y protocolos establecidos para la Consulta (AAC-01 y TA-01).

5. ¿Se garantizó plenamente la participación local?

La Consulta celebrada en Catamarca puede considerarse un acontecimiento histórico, ya que fue la primera vez que un gobierno provincial organizaba un proceso de consulta para debatir con las comunidades locales. Sin embargo, la participación local se vio limitada por (1) barreras para registrarse, (2) dificultades para llegar al lugar donde se celebró la audiencia pública, (3) tiempo limitado para que las comunidades locales pudieran hablar, (4) presencia policial y (5) ofertas de trabajo antes de la aprobación del proyecto. En primer lugar, para las personas de otras provincias y comunidades lejanas, el registro en persona representó la primera barrera a la participación. Según las autoridades convocantes, la inscripción a la audiencia tuvo que hacerse en persona en diferentes oficinas gubernamentales, todas ellas ubicadas en la provincia de Catamarca (PO-04). En segundo lugar, la audiencia tuvo lugar en una comunidad remota, Ciénaga Redonda (Departamento de Antofagasta de la Sierra) a ocho kilómetros de la planta de Galaxy (ver Fig. 1).

Figura 1

A pesar de que el reglamento de la consulta exigía que las audiencias públicas se celebrarán en lugares que facilitaran la participación del público, para llegar a Ciénaga Redonda hay que conducir 12 horas desde la capital provincial. El viaje consumió mucho tiempo y recursos para las comunidades locales, que tuvieron que movilizar sus propios vehículos y costear los gastos de transporte (AAC-01). Peor aún, como no hay alojamiento en Ciénaga Redonda y Antofagasta de la Sierra está a unas tres horas, los funcionarios del gobierno provincial durmieron en las instalaciones de la empresa (PO-01). De hecho, sólo unos pocos participantes estaban presentes cuando llegamos a la audiencia, en su mayoría gente de Galaxy y funcionarios del gobierno. El moderador comenzó su presentación a pesar de la ausencia del intendente de Antofagasta de la Sierra, que debía abrir la reunión, y de la mayoría de los representantes de las comunidades, que llegaron más tarde. Después de la audiencia, algunos residentes locales señalaron que dormir en el campamento de la empresa permitió al gobierno comenzar la audiencia muy temprano, sin considerar a aquellos que estaban en camino (AAC-02).

En tercer lugar, el horario de la audiencia fue desequilibrado, ya que la empresa y los funcionarios del gobierno dispusieron de tres horas para presentar el Estudio de Impacto Ambiental y el reglamento de consulta, mientras que las comunidades tuvieron que compartir una hora -5 minutos cada una- para dar su opinión y/o hacer preguntas. Los dos oradores de la comunidad de Atacameños del Altiplano tuvieron que compartir sus cinco minutos. Quien haya trabajado en entornos rurales entiende que esto no es ni factible ni justo. El presidente de la comunidad tenía muchas preocupaciones que expresar, especialmente sobre el uso del agua y sobre el desconocimiento de la empresa de los usos tradicionales de los recursos hídricos. Cuando llegó el momento de que hablara la asesora técnica de la comunidad, el moderador la interrumpió porque la comunidad ya había agotado sus cinco minutos de uso de la palabra. Pidió unos minutos más argumentando que tales restricciones impedían el desarrollo del debate. Al no ser autorizada, se desahogó: «No nos dejan hablar, es una Audiencia pública y nos dan 5 minutos para poder hablar». Otro miembro del equipo técnico comunitario gritó: «¿Por qué es la empresa la única que puede hablar durante tres horas?» y añadió «es una falta de respeto, una farsa». El moderador pidió a la policía que interviniera, pero el asesor técnico ya había abandonado el acto.

De hecho, y este es nuestro cuarto punto, la presencia de seis policías de la Policía de Catamarca en la entrada, puede ser vista como un acto de intimidación (AAC-02). Todos ellos portaban armas de fuego, algo bastante desproporcionado ya que dado el reducido número de participantes era muy poco probable que se produjeran disturbios.

Por último, un empleado de Galaxy empezó a invitar a miembros de las comunidades locales a una especie de entrevistas de trabajo durante la audiencia. También se refirió a las entrevistas de trabajo que habían tenido lugar en Ciénaga Redonda el día anterior, dando a entender que la empresa había empezado a contratar gente antes de que se aprobara la fase de producción. Dado el contexto local, con oportunidades de empleo muy limitadas, este accionar se trataba, como mínimo, de un procedimiento irregular. Las autoridades estatales no sancionaron esta forma de proceder y apoyaron la importancia de la generación de empleo.

6. ¿Fue justo el proceso de consulta?

Durante la audiencia pública, identificamos diferentes discursos que reflejaban las tensiones territoriales, fluctuando entre entender la minería del litio como una vía hacia el desarrollo local o como una fuente de injusticias. Una coalición discursiva reúne a Galaxy, muchas autoridades estatales y pobladores locales en torno a la idea de que «la minería, siempre y cuando se realice con responsabilidad social, es una actividad que tiene en cuenta el crecimiento de las comunidades», como afirma la secretaria de Desarrollo Minero de Catamarca. Algunos lugareños también defienden la idea de que la «minería responsable» puede crear oportunidades de trabajo y educación, y ven en la minería una forma de seguir viviendo en sus territorios. Un representante de Ciénaga Redonda, por ejemplo, mencionó que estaba agradecido a la empresa por permitirles participar y añadió que es importante realizar «una minería responsable por el bien de todos los jóvenes aquí en Ciénaga Redonda». Los representantes de otras tres comunidades (Los Nacimientos, El Peñón y Antofalla) y el intendente de Antofagasta de la Sierra también expresaron su gratitud.

Este discurso presenta la minería del litio como una forma de acabar con desigualdades de larga data en la región. Durante décadas, la región de la Puna fue vista como el rincón olvidado de Argentina y las comunidades locales se encuentran en una situación de alta vulnerabilidad ya que los gobiernos nacional y provinciales no cubren los derechos básicos en estos territorios (Dorn, 2021; Jerez, 2018). El acceso a las comunicaciones, redes de agua y saneamiento, caminos en buen estado, electricidad, salud y educación es aún muy limitado. En este contexto, algunos residentes locales tienen grandes expectativas y creen que los nuevos proyectos mineros darán lugar a nuevas formas de relación entre las empresas mineras y las comunidades.

Por el contrario, el discurso sostenido por la comunidad Atacameños del Altiplano y algunos habitantes de Antofagasta de la Sierra, destaca las injusticias extractivas que están en la base de las experiencias pasadas con la minería del litio. Para algunas comunidades locales, el proyecto «Fénix» ha significado el cierre y destrucción de caminos comunales y grandes disminuciones del caudal del río Trapiche (Gómez Lende, 2017; Pucará, 2020). En la audiencia, una mujer de Antofagasta de la Sierra puso en palabras las preocupaciones locales: «¿Qué quedará en nuestros territorios?». De hecho, una queja común entre nuestros entrevistados fue que la extracción de litio está generando enormes ganancias para las empresas mineras, mientras que las condiciones de vida en la Puna no están mejorando en absoluto.

7. Observaciones finales

Basándonos en nuestras observaciones y en experiencias anteriores con la minería del litio, sostenemos que la Consulta celebrada en octubre-noviembre de 2021 no fue verdaderamente participativa y justa. Nuestros hallazgos muestran que la imparcialidad de la Consulta se vio comprometida por los límites impuestos al acceso a información transparente y las barreras a la participación local. Aunque muchos representantes de la comunidad pudieron expresar sus opiniones y agradecimientos en la audiencia, otros quedaron fuera, lo que interfirió en su derecho a decidir sobre su propio futuro y creó tensiones entre las comunidades locales. Más concretamente, la Consulta puso en cuestionamiento el cumplimiento de (a) Art. 7 del Tratado de la Organización Internacional del Trabajo Nº 169 (sobre los derechos de los pueblos indígenas a decidir y participar en la formulación y ejecución de planes que puedan afectarles), (b) Art. 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (relativos a los derechos de los indígenas a mantener y desarrollar sus propias instituciones indígenas de toma de decisiones y sobre la obligación del Estado de consultar y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas para obtener el consentimiento previo, libre e informado), y (c) el Art. 17 de la Constitución argentina (destinado a garantizar la participación indígena en cuestiones relacionadas con sus recursos naturales).

Según la normativa, todas las comunidades deben tener la misma voz durante un proceso de consulta. Esto implica que todas sus preguntas, opiniones y propuestas deben ser escuchadas y discutidas y que sus redes de comunicación y espacios de discusión deben ser respetados. Aunque nuestras conclusiones se derivan de un solo proceso de consulta, reflejan cuestiones problemáticas que se han destacado en estudios anteriores, como: (a) las desigualdades sociales, políticas, económicas y ambientales en la región de la Puna (Clavijo et al., 2022); (b) las injusticias de procedimiento derivadas de la ausencia de Consulta Previa, Libre e Informada (Escosteguy et al., 2022 en prensa; Marchegiani et al., 2019) y de la ausencia de  procedimientos de consulta estandarizados (Gómez, 2019; Rosti, 2019); (c) alianzas entre estados provinciales y empresas mineras (Jerez, 2018); y (d) la fragmentación de las redes comunitarias y los canales de comunicación (Dorn, 2021).

Creemos que en un momento en que la transición hacia nuevos modelos de producción y consumo de energía es inminente, la extracción de metales debe realizarse en marcos más democráticos. Para ello, es importante abordar la vulnerabilidad de las comunidades locales. Mejorar su calidad de vida, estableciendo una planificación y una gestión medioambientales estratégicas que tengan en cuenta la protección tanto de los recursos naturales como de la biodiversidad, que tenga en cuenta la protección de los recursos naturales y de las comunidades locales, una mayor transparencia de la información sobre los proyectos de litio y la aplicación de la Consulta Previa, Libre e Informada basada en los convenios internacionales son imprescindibles para construir futuros más justos. Dado que se espera que muchos proyectos de litio entren muy pronto en producción, se necesitan más estudios para determinar en qué medida los procesos de consulta son adecuados para afrontar los retos que impone la transición energética mundial.

Publicado en The Extractive Industries and Society